混合所有制改革的六大难点及对策
 

混合所有制改革的六大点及

 

  本届政府一直都高度重国有企的混合所有制改革,并将混合所有制经济视作是基本经济制度的重要实现形式,指出展混合所有制经济有利于国有本放大功能、保、提高争力。十八届三中全会更是从巩固公有制的主体地位、加国有经济作用的高度提出,要展混合所有制经济实发展混合所有制经济这一深化国有企改革的重要措,20159月,国院印了《关于国有企业发展混合所有制经济的意》,部署推国有企混合所有制改革,促各种所有制经济共同展。

 

  十八大以来,不少中央企、地方国有企混合所有制改革行了极探索;各省市纷纷出台了相改革方案,提出了推混合所有制改革的中期目。各政府和国有企业对中央提出的混合所有制改革要求快速做出了极反,部分地方的改革目甚至超出了期。但从实际执行情况看,混合所有制改革的推进远不如政府与市期。改革遭遇了不小的阻力,面多亟待加快解决的问题

1、混合所有制在形式上取得了显著成果,但在体制机制改革上进展缓慢

  中央企业子公司及各级控股公司很大一部分都在积极推进混合所有制改革,并且已经在较大程度上实现了股权的混合,但在混合所有制发展的体制机制建设上进展较为缓慢,相关立法与政策环境也有待进一步完善。

 

  上市公司层面的混合所有制改革基本上停留在股民分散化层面,规范的法人治理结构并没有在混合所有制企业中有效建立起来;由于混合所有制企业中一股独大现象普遍存在,参与混合所有制改革的民营资本普遍反映在合作中处于不利地位,利益侵害事件时有发生。国有资本与非公资本在形式上的混合并没有真正发挥混合所有制的积极作用,改革的预期目的没能充分得到实现。

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2、垄断行业改革缓慢,开放领域对民营资本吸引力明显不足

  竞争性行业混合所有制改革推进相对比较容易,饱受诟病的垄断型行业对改革则多持排斥或观望态度,倾向于继续固守垄断利益。积极推动混合所有制改革的中央企业,其开放领域多属于微利甚至亏损业务,这导致民营资本怀疑中央企业推进混合所有制改革的诚意,不愿深度参与中央企业主导的混合所有制改革。

 

  在国家层面上,对那些非公企业想进入、也愿意和国有企业混合的领域,目前可能并没有真正放开准入限制;而国家允许非公企业进入的领域,被寄予厚望的非公企业可能因为先前经验引致的某些担忧而并不想进入,也不愿意和国企混合。

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3、对民营资本的顾忌比较多,不愿向民营资本过多出让国有企业股权。

  部分民营资本在发展进程中确实存在有不规范的地方,但随着民营企业的不断发展,有关问题正在逐步得到解决。国有企业不应给所有民营资本贴上原罪标签,本着防范心态而拒绝与民营资本合作。

 

  在国资监管部门的惯性思维中,民营资本往往是国有资本的威胁,是导致经济不稳定、不安全的根源,对民营资本带有歧视性偏见,因而只愿意转让少量国有股权给民营资本,以避免民营资本的进入影响国有企业的稳定发展。

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4、国有企业推进混合所有制改革缺乏系统规划,防止国资流失的机制亟待进一步完善

  目前看,由于国务院国资委还没有公开国有企业混合所有制改革的总体方案,各个国有企业只是单纯从自身角度出发做出局部性的改革安排,改革缺乏整体性与系统性安排,改革的关键问题还需进一步厘清。

 

  由于缺乏强有力的监督与约束机制,在国有股减持的立法、方式、程序等方面还存在有不完善之处,国有资产流失时有发生,有效防止国有资产在混合所有制改革进程中发生流失的机制尚待完善。尤其是当混合所有制企业作为投资主体再对外投资时,产权链条将越拉越长,新形成的产权更不易明确区分其产权的所有制性质,国有资产的有效监管变得更加困难。

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5、部分企业推进混合所有制改革的目的不纯

  中央决定在国有企业加快推进混合所有制改革,根本出发点是希望通过改革完善国有企业治理、增强国有企业活力、提升国有企业绩效;但与中央和国有资产监管部门相比,国有企业推进混合所有制改革的动机更为复杂。

 

  一些国有企业热衷于推进混合所有制改革,可能只是希望借助中央积极推进混合所有制改革的有利时机,打着改革的名义向民营资本甩卖运营包袱以减轻国有企业自身的经营压力,已达成解决企业当前经营困难和粉饰业绩的目的。

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6、缺乏混合所有制企业非公资本退出机制

  调研中有民营企业家反映,当前推进混合所有制改革进程中,民营资本不仅存在进入难的问题,一旦和国有资本进行混合了以后,想退出将更加困难。

 

  政府在鼓励非公资本积极参与混合所有制改革方面出台了一些文件与支持措施,但在非公资本如何合理、有序退出混合所有机制企业方面缺乏必要考虑。尤其是在混合所有制企业快速发展,企业资产实现较高增值的情况下,由于担忧被扣上国有资产流失的帽子,非公资本的退出显得更为困难。

 

混改究竟如何改?

  发展混合所有制经济,关键是要在国有企业改革进程中不断引入非公资本,实现国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合,在企业内部实行企业员工持股,形成资本所有者和劳动者利益共同体

 

  目前国有企业改革已经进入到关键阶段,需要调动各方面的积极性,强化改革共识,凝聚改革力量,齐心协力推进改革。混合所有制改革不会一蹴而就,改革进程不可能一帆风顺;我们必须充分认知改革的复杂性,对可能遇到的困难要有所准备;要充分做好混合所有制改革的顶层设计与方案谋划,降低改革进程的不确定性,同时要注意避免将国有企业的混合所有制改革异化成政治运动式改革,确保改革积极稳妥推进。

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1、发展混合所有制必须进一步解放思想 

  一些长期以来形成的固化观念,不利于国有企业推进混合所有制改革。

 

  一是要转变关于国有经济控制力的观念;国有经济的控制力不单纯体现在股权的全部或绝对持有,通过制度设计,即使不控股,国有资本也可以实现对混合所有制企业的实质控制;尤其是垄断性的中央企业,不应继续依赖垄断特权来维持产业控制力,必须打破垄断,让各类所有制企业通过并购重组来实现混合发展。

 

  二是要扭转国有企业卖坏不卖好的观念;国有企业应当秉着利益共享、携手进步的理念,在顶层设计所允许的领域,与非公经济全面开展合作,以国资政策优势、要素优势嫁接民资体制机制优势,实现混合所有制企业更快更好发展。

 

  三是要弱化企业所有制观念,搁置国资、民资的进退争议;应加快弱化甚至取消企业所有制属性区分,以在事实上平等对待各类企业,不再纠结于国有资本与民营资本的进退问题;国有企业应放开手脚与优秀民营企业开展合作,国资监管部门应消除歧视性偏见,避免因监管歧视而阻碍民营资本的正常进入;在混合所有制发展过程中,不仅可以吸纳非公经济参与国有企业改革,也应当允许国有资本投向优秀民营企业,从而推动双向混合发展。

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2、应当结合企业情况有针对性地制定混合所有制改革方案 

  国有企业以及各种行业本身存在巨大差别,发展混合所有制经济不能搞一刀切。习近平总书记指出,发展混合所有制经济,基本政策已经明确,关键在细则,成败也在细则。混合所有制改革细则制定应当遵循一企一策原则,鼓励国有企业按照国有资产监管部门和中央关于混合所有制改革的总体部署和要求,结合企业自身情况,以提高企业运营效率、激发企业活力为出发点,量身打造改革方案,区分轻重缓急,逐步引入非公资本,稳健推进多种所有制经济混合发展。

 

  去年以来,中央企业、地方国有企业都对混合所有制改革进行了积极探索,纷纷出台了一些改革方案,基本上都体现了一企一策的改革思路。如中国石化决定将公司油品销售业务板块进行重组,实现混合所有制经营;国家电网计划向民资敞开大门,基本确定在直流特高压、电动车充换电设施和抽水蓄能电站三个领域推行混合所有制改革;中石油搭建了未动用储量、非常规、油气、管道、炼化和金融板块六个合资合作平台积极推进油气开发的混合所有制改革步伐;中国中冶决定在下属子公司层面上进一步探索推进混合所有制改革;中电投决定吸引民资参股中电投旗下子公司和建设项目;中国铝业鼓励成员单位引进民营资本,吸引职工持股,并允许非国有资本控股。

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3、要将混合所有制改革与国有资本布局调整有机结合 

  应将混合所有制改革与国有资本布局调整有机结合,并站在宏观经济稳增长的全局来整体推进混合所有制改革。混合所有制改革是优化国有资本布局的一项具体工作,改革应有利于国有资本布局的优化调整,并最终推动国有资本向优先发展领域的集中。

 

  应加快明确国有资本的进退领域,并借助混合所有制的发展,实现国有资本从应当退出的领域逐步退出。2000 年末全国国有企业总户数为l9.1万,截至 2010 年末我国国有企业减至为12.4万户。从1997-2008年,在全部39个工业大类中,国有资本从其他采矿业、木材加工及木竹藤棕草制品业、皮革毛皮羽毛(绒)及其制品业、纺织业、农副食品加工业、文教体育用品制造业实现了净退出;在非金属矿采选业、家具制造业、化学纤维制造业、食品制造业、饮料制造业、印刷业和记录媒介复制等行业的投资虽有所增长,但年均投资增幅均低于3%,明显低于社会平均投资增速,处于相对退出状态。

 

  改革开放以来,国有资本的分布面虽然仍然很广,但集中度有明显提高。在今后的改革中,应充分利用混合所有制形式,有效发挥国有资本对产业发展的调节作用:在已经高度成熟的传统产业中,应更多发挥非公资本的投资积极性;国有资本可以在尚处于培育期的战略性新兴产业中更多发挥积极作用,或者是在传统产业转型升级的关键技术突破、公共产品与服务提供等方面有所作为。应采取财税政策鼓励民营资本通过混合所有制参与国有资本布局调整改革,推动民营资本投资持续快速增长,确保宏观经济增长不会长时间滑出下限。

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4、发展混合所有制经济不能厚此薄彼 

  目前的混合所有制改革,更多突出的国有企业的混合所有制改革,也就是强调以国有企业为主体,通过让渡国有企业股权来吸引非公资本参与国有企业经营;而且在实施混合所有制改革的具体项目选择上,往往倾向选择效益差的环节或领域,希望通过非公资本的进入来扭转国有企业的经营困局。这种改革思路,显然是继承了长期以来把国有企业当作是共和国长子、忽视非公资本利益要求的传统理念。

 

  在新时期继续强调国有企业的共和国长子地位、严格区分国有企业与民营企业的界限,不仅没有意义,而且不利于进一步发展民营经济。在市场经济条件下,不论是国有企业还是民营企业,只要是民族企业,都是国家的脊梁,都是民族产业发展不可或缺的力量。混合所有制改革,不仅仅是为了解决当前国有企业的发展困难,更是着眼于推进各种所有制企业的共同发展。

 

  新时期发展混合所有制经济,一方面是指国有企业要进一步推进股权多元化,吸纳更多非公资本参与国有企业混合所有制改革,从而优化国有企业公司治理,推动国有企业进一步做大做优做强;另一方面也包括允许国有资本参与民营企业发展,以民营资本为主体形成国民混合的所有制经济形态。

 

  在更进一步放开民营资本投资准入的基础上,国有企业应当摒弃甩包袱的错误观念,严格按照国有资本产业布局优化思路推进混合所有制改革,而不是简单化的拿出效益不佳的领域与环节来开展混合经营。当前混合所有制改革雷声大雨点小的根源,正是在于国有企业的这一不正确的改革思路;由于项目缺乏吸引力,引致了非公资本的种种顾虑,抑制了非公资本投身国有企业混合所有制改革的热情。

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5、推进混合所有制改革必须完善国有资产监管体制机制 

  无论是通过混合所有制的形式导致国有资产流失甚至国有经济萎缩和名存实亡,还是在发展混合所有制的过程中导致非公有制经济名不副实或者权益受损,都是错误的,不符合中央精神的。要吸取过去国有企业改革经验和教训,在国有企业混合所有制改革中,全面做好制度安排,防止国有资本因改革而流失。

 

  面对规模日益增长的各种类型、不同层面的混合产权监管需要,国有资产监管机构既要避免管理越位,同时又不能缺位,因而有必要对国有资产监管机构的组织架构与工作机制进行重大变革,打造更有效、更有为的国有资产监管体系。

 

  自从改革开放以来,如何防止国有资产流失,一直都是政府、社会公众与学术界密切关注的一个热点话题。不可否认,由于制度的不健全,以及缺乏完备的监督机制,在国有企业改革进程中,确实存在有国有资产流失的现象。少数社会主义的蠹虫,打着改革的幌子,将国有资产转移进了自己的腰包。十八届三中全会以来,习总书记在多个场合反复强调过,不能把混合所有制改革当成侵吞国有资产的盛宴。大跃进、政治运动式的改革,完全有可能把混合所有制改革演变成国有资产大量流失的闹剧。

 

  为避免国有资产流失,混合所有制改革应当未雨绸缪,审慎规划。首先,改革应该有完备的实施方案;各级国有企业应当按照一企一策的原则,科学合理制定混合所有制改革的具体落实方案,而且在方案中应全面考虑到改革可能遇到的问题、阻力与风险,并提出相应的应对措施。

 

  其次,应严格规范国有企业混合所有制改革流程;要汲取过去国有企业改革的经验教训,从流程规范的角度杜绝国有资产流失的灰色空间,包括严格落实国有资产的第三方评估、公开透明国有资产的转让方式与转让过程和建立国有资产流失责任追究制度。

 

  最后,要根据改革需要完善国有资产监管体系;一方面是要转变国有资产监管理念,加快从企业监管转向资产监管;另一方面是要顺应混合所有制改革所带来的产权链条延伸的需要,完善混合产权监管制度,确保国有资产监管既不越位,又不缺位,从而有效规避因产权链条延伸而产生的国有资产流失风险。

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6、着力解决民营资本因担忧而导致的参与动力不足问题 

  要充分考虑到民营资本在混合发展中对话语权不足、合作领域发展前景、权益侵害等方面的合理担忧,并采取措施有效解决民营资本因担忧而导致的参与动力不足的问题。

 

  从根本上消除非公经济对发展混合所有制的担忧,一是要做好宣传工作,让非公企业对国有企业所取得的发展成就与管理进步有更全面的了解。

 

  二是应当在混合所有制企业中建立健全治理机制与管理制度,根除一股独大的不利影响,确保中小股东的权益不受侵犯。

 

  三是按照国有资本进退要求,明确制定在混合所有制改革不向非公资本转移控股权的负面清单,以非禁即可的诚意在最大限度上放开非公资本准入。

 

  四是要制定混合所有制企业中非公资本退出的制度安排、程序与规则,确保非公资本参与方可以按照市场化原则,既能自主决定参与,也能在保障企业正常运行的情况下有序退出。

 

  五是明确混合所有制企业的市场化属性,剥离原来公有制企业的社会功能,建立行政干预隔离机制。

 

  六是加快推进国有企业去行政化改革,彻底取消混合所有制企业的行政级别与企业人员的行政身份,完善混合所有制企业业绩考核、薪酬体系与激励约束机制。

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7、有计划、按顺序稳步推进混合所有制经济 

  国务院国资委应尽快出台国有企业混合所有制改革方案,对改革做出整体与系统安排,同时要避免混合所有制改革成为走过场的运动,或者是演变成为改革而改革的形式主义。

 

  国有企业应当按照国有资产监管部门和中央关于混合所有制改革的总体部署和要求,根据企业自身情况,以提高企业运营效率、激发企业活力为出发点,量身打造混合所有制改革方案,区分轻重缓急,逐步引入非公资本,稳健推进多种所有制经济混合发展。

 

  在前两年出台的国企改革方案中,动辄就提出到2015年,全面完成国有企业公司制改造,到2017年,混合所有制企业户数比重超过70%甚至更高的比例目标,同时提出打造多少家年营业收入超千亿元或资产超千亿元、初具国际竞争力的国有控股混合所有制企业。

 

  这些改革的目标确实令人振奋,但任何一项改革都是非常复杂而艰巨的工作,期盼改革一帆风顺、一蹴而就,几乎是不可能的事。无论是地方政府还是企业,都应该充分估计到混合所有制改革的困难,既不悲观守成,也不盲目乐观;在设计具体改革方案的时候,应更多结合地方经济环境和企业实际情况,按照循序渐进的原则,合理有序推进国有企业的混合所有制改革。

 

  目前无论是中央企业还是地方国有企业,多年来公司制改造的进展并不理想,冀图在短期内全面推进国有企业的公司制改造,难度之大可想而知。10多年来的混合所有制改革,也并没有取得实质性的重大突破。虽然政府推进混合所有制改革的决心非常大,但政府决心转化成改革实践,还需要突破很多阻碍,并且表现为一个相对较长的过程。为充分调动各方面参与改革的积极性,提出一个需要付出很大努力才能实现的较高改革目标,可能有一定的合理性;但在具体的改革实践中,还是希望地方政府和企业能够全面考量改革的复杂性与艰巨性,以更务实的态度来落实混合所有制改革任务,确保国有企业的混合所有制改革能够一步一个脚印地稳健推进。尤其是在混合所有制企业占比目标值上,地方国资委不应抱着一种相互攀比的心态,完全脱离本地实际情况而提出一个不太可能最终实现的毫无意义的数字。

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8、应当做好混合所有制改革经验的总结与推广 

  在我国如此大体量的国有经济基础上推进混合所有制改革,是一项史无前例的巨大工程,尤其需要在先行先试的基础上不断总结改革经验,为全面推进改革提供借鉴。在我国近些年的经济实践中,事实上已经存在不少公有制经济特别是国有企业与非公有制企业合作与混合发展的成功案例。

 

  国有控股型混合所有制,是一条既坚持公有制为主体、国有经济为主导,又引导非公有制经济健康发展的新路。中国建材集团、物产中大(前身为浙江物产集团)分别是处于竞争性领域的、具有代表性的中央企业和地方国有企业,近年来均在混合所有制改革试验中实现了快速发展,迈入了世界500强行列。它们按照市场机制运行的规则,采用市场手段联合私营企业共同发展,逐步形成了由国有企业控股、吸收私营企业参加的多元化混合所有制经济体系。

 

  中国建材集团近年来联合重组了几百家私营企业,并在重组中为私营企业保留30%的股份,聘任创业者继续担任新企业的管理者,成为规范治理企业的职业经理人;10多年来集团以超过40%的年复合增长率快速发展,成为充分竞争领域快速成长的央企典范;目前集团资产总额超过4300亿元,2015年实现营业收入2526亿元,利润总额131亿元。1998年,浙江物产开始在成员企业层面实施投资主体多元化的首轮公司制改革。

 

  进入新世纪以来,浙江物产一直都致力于引入战略投资者,实现股权多元化,基本形成了国有资本、集体资本、非公资本共存并相互融合、相互渗透的格局,并在2015年完成了整体上,公司股权进一步分散多元化;目前物产中大资产规模达759亿元,2015年度营业收入1826亿元,利润总额22亿元;公司国有股权比例已经下降到54.5%,其中控股股东浙江省国有资本运营有限公司仅占上市公司股权的33.8%

 

  在参股型混合所有制企业中,国有资本虽然没有控制权与决定权,但可以分享企业成长创造的资本价值增值。国有资本参股的混合所有制企业的形成有两条路径,其一是通过大规模减持国有股权,将国有资本从控股股东转变为小股东其二是国有资本以小股东身份参股非公企业。中联重科通过混合所有制改革的积极尝试,国有股比例已经从2000年的49.83%下降到目前的16.9%,但国有资产的规模增值超过了800倍。

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发布者:丁磊 | 标签:国企改革 | 评论:0 | 阅读:242 | 发表于:2016/8/29 17:50:28