关于武汉城市轨道交通建设PPP项目的思考

城市基础设施是城市正常运转的基础,与城市里每个人的生活以及各单位的运营息息相关。但是基础设施建设投资大,回报周期长,长期以来政府承担了绝大部分的基础设施建设的责任,是基础设施投资的主体。随着政府推出PPP模式,越来越多社会资本进入到城市基础设施的建设中来。但是由于运作模式还不成熟,难免出现各种问题。今年初,武汉市轨道交通8号线一期PPP项目就引起了非常大的争议,并被财政部下文要求核查该项目。下面我们分析一下本项目中具体的操作问题,以及给我们带来的启示。

一、项目基本情况

本项目中选社会资本是以招商银行股份有限公司作为牵头方的三家银行金融机构组成的联合体,该联合体(优先级)与武汉地铁集团(劣后级及基金管理人)共同发起设立“武汉地铁股权投资基金”,进而,该基金(66%)与政府出资代表武汉地铁集团(32%)和地铁运营公司(2%)共同出资成立项目公司,项目公司作为本项目的建设、投资、运营和移交主体。

 

二、本项目操作模式争议点分析

1、出资人是否符合PPP模式中社会资本要求。

本项目以招选基金的财务优先级投资人替代招选PPP项目的社会资本。中标人实际取得的是基金的出资方的资格,而非本PPP项目的社会资本的资格。上述模式是典型的“明股实债”,严格来说并非真正的PPP模式。与财金[2016]90号文第五条 “防止政府以固定回报承诺、回购安排、明股实债等方式承担过度支出责任” 有直接冲突。

2、政府平台公司能否参与PPP项目

本项目中,作为政府出资人代表的武汉地铁集团和银行一起出资成立武汉地铁投资基金,实际上作为社会资本参与了PPP项目。

财政部201312月发布的《财政部关于应付政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》(财金【2014113号)第一章第二条:“本指南所称社会资本是指已建立现代企业制度的境内外企业法人,但不包括本级政府所属融资平台及其他控股国有企业”。因此武汉地铁集团是不能参与此项目的。

3、出资人是否有能力承担项目建设运营责任。

项目公司是本项目的建设、投资、运营主体,而根据项目公司的股权结构,很明显,该项目实际的建设、运营责任将由项目公司中的政府出资代表当地地铁集团和地铁运营公司承担,中标社会资本实际仅承担本项目的融资、投资责任。

《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》国办发〔201542号中有如下规定:在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式……吸引社会资本参与公共产品和公共服务项目的投资、运营管理,提高公共产品和公共服务供给能力与效率。很显然,银行组成的联合体是会也没有能力承担建设和运营责任的。

4、出资人是否和政府风险共担。

按照项目设计模式,政府作为劣后方,实际承担了项目的风险,而银行联合体可能最终实现中标社会资本不承担任何建设、运营风险,并取得与公共服务提供情况无关的固定的收益。

三、反思和启示

从各种规定和规范性文件来看,武汉地铁8号线PPP项目确实存在诸多瑕疵,严格来说不是真正意义上的PPP项目。但是,毕竟我国的PPP项目启动只有几年的时间,相关的配套政策并不成熟,加上各地PPP项目的实际情况差异巨大,不应一刀切地采用统一法则。

从地铁项目的实际情况看,目前国内地铁有能力从事地铁建设的企业众多,是非常成熟的完全竞争市场,地铁运营方面也有非常成熟的经验。真正需要引入的是资金方,而该项目中银行恰恰扮演这一角色。从政府融资和城市基础设施建设的效率来看,这一项目未尝不是一个有益的尝试。

政府在制定PPP规则的时候可以区分不同的行业和项目,分别制定有利于项目落地产生效益的政策。对于重资产投入的项目,如地铁建设,重点是解决融资问题;而对于重运营项目,如废品回收,重点引入有经验和资质的运营企业。

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发布者:周健 | 标签:行业分析 | 评论:0 | 阅读:124 | 发表于:2017/9/19 12:01:03