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国有产权监管几个误区
合伙人  杨建云   《国企》   200908
 
    中国目前依然是国有经济占主体的社会,政府角色定位、国有企业定位依然在缓慢变革中,未来变革方向到底在哪里,现在还没有一个人能够说清楚。在这一大的变革背景下,国有企业产权管理正为一个全社会必须面对的问题。经过几十年的发展,国有企业已经成为13多亿中国人名义上的巨额财产,管理好坏不但关系国有资产流失问题,更关系整个社会的公平正义。探索国有产权管理特别是混合所有制下国有产权的监管问题,成为国有企业改革和管理的关键议题。

纵览所有关于国有产权改革论述中,不乏真知灼见,但是理论误区也不少。

    一、管理中强调国有产权特殊性,忽略国有产权一般性,按照“白马非马”方式来认识国有产权。

    春秋战国时代的名家代表人之一的公孙龙有许多有趣的诡论,其中最为有名的要算是白马非马论了。相传的故事大概是这样的,有一天公孙龙骑着一匹白马要进城,该城门的看守官说,依照规定马不可以进城。公孙龙说,我骑的不是马,而是白马,白马是马和白色的结合,不是马。最后它说服了守城官,于是就骑着他的 (不是马的) 白马进城去

    这种认识上的错误导致行为上错误。国有产权是产权中的一种,也是物权中一种,国内外已经有好多成熟的管理产权的理论、方法,忽视已有成果的借鉴,力图寻找一套新体系来管理国有产权,岂不是画蛇添足,缘木求鱼。中国有国企、外国也有国企,新加坡淡马锡也是国有企业,但是淡马锡在全球投资,国有产权管理的也非常好,显然国企产权管理不应该是一个特殊的课题。

二、国有产权监管理论体系建构不合理,错误导引了国有产权管理监管方向。

    现在一谈到国有企业产权管理,总是在强调以“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”为原则来设计管理制度体系,相应制度体系建设模式如下:

    企业国有产权管理制度是完整的制度体系,至少应包括三方面内容:产权界定制度、产权流转制度和产权保护制度。产权界定制度主要包括产权界定与纠纷调处、产权登记等制度;产权流转制度包括产权交易、资产划转、上市公司国有股权转让等制度;产权保护制度主要是指资产评估管理制度。

    从中国国企产权管理制度体系设计来看,存在把非关键问题作为重要问题来管理的情况,其次也存在管理主体错位带来的错误制度设计。

    1、强调国有企业产权界定,拿不是问题的问题来说事,把本来清晰的问题搅浑了。这一问题又可以从三方面来分析其错误之处。

    第一,产权具有排他性,本来就不是我的既是他人的,中间根本不会存在模糊地带,一家企业在工商管理局登记产权归谁,那么产权当然归谁。在中国没有一家法人企业在工商管理局没有登记,其次也不存在没有人认领的资产,因此不存在产权不清的问题。在中国之所以有人说国企和集体企业中存在产权不清问题,是因为利益纠葛人为创造出很多概念,从而导致产权不清。6月2日《法制日报》报道,一场户外广告“新政”之风正在全国刮起。在广州、成都、武汉、佛山、扬州等地,政府正在全面回收户外广告经营权,并提出与广告业主收益分成。各地政府参与分成给出的理由是:“户外空间视觉权”属于政府。“户外空间视觉权”这是一个闻所未闻的新概念,就是这样一个新概念居然成为政府的收费理由。同样在国企产权领域内,类似的创新也不少,有多少资产由于历史上缺乏清晰记录归诸于个人。

    第二,界定国有产权,不仅是界定产权登记上属于国资委的产权,还要界定产权登记中属于国资委下属公司的子公司、孙公司、重孙公司、曾孙公司中属于国资委的股权。这一产权界定要求实际上已经超出了国有产权管理必要性,背离了国有产权管理的初衷。首先这是一个不可能完成的任务,就象有人自称是古代岳飞后代或秦桧后代,没有人追究怎么说都可以,如果有人追究,如何清晰界定某人现有多少比例岳飞血脉,这恐怕没有人能够说得清楚。即使能够按照族谱把所有人都找出来,也不可能说清楚某人身上到底那一块属于岳飞的。
    其次,在现有法律体系下,界定清楚这一问题没有必要性。在现有产权体系保护下,国外大型企业规模超过央企的比比皆是,也没有听说因为产权界定不清楚而管理失控,造成资产流失。事实上,国外已经形成非常成熟的产权管理办法,有的富豪家族资产遗传了五六代,迄今仍是富豪家族。

    产权背后是管理权,延伸产权实际上就是延伸管理权。国企为什么热衷于追寻产权下落,实际上是要延伸管理权。现代企业公司法人治理管理机制是两权分离的企业最有效的管理办法,而且是实践证明有效性的管理办法,迄今还没有找到比这一体系更合理的管理办法。撇开这一管理办法,另行创造一套管理体系,并不能实现国有产权管理的预期目的。

    随着企业的发展,企业规模越来越大,对企业分层次管理,一级管理一级,管理权层层下放,才能实现有效管理。对于产权管理,必须依照一定规则来管理,就象家长对孩子的管理一样。孩子从出生的那一刻起,就成为社会的一员,有着社会依据其成长而赋予一切权利,家长不能因为孩子是我的就任意胡来,家长必须按照法律、社会要求去抚养、教育孩子,帮助孩子成长。对于企业拥有产权的子公司、孙公司,企业也必须按照法律规定的规则去管理,随意管理也会触犯法律。

    只有依法管理国有产权,才能保证国有产权不受侵犯。

    第三,企业产权这一概念中国出现是近十五年左右的事,真正标志着中国产权确立是1993年的会计制度改革。在1993年改革之前,中国指导经济的理论还是马克思的剩余价值理论,认为价值是工人创造的,资本家投入的资本已经通过折旧的形式拿回去了,资本家不应该再从企业创造的价值中分享价值。在这一理论指导下,中国当时会计科目、会计报表上没有资本这一项。1993年会计制度改革后,中国开始出现资产负债表,实收资本或股本成为报表上不变项,代表着资本家或股东依据投入的资本分享企业创造的剩余价值。这样变化的指导思想是西方经济学中的价值创造理论,认为劳动、资本、土地是创造价值的源泉,当然资本应该分享企业中创造的价值。当时会计制度改革打的旗号是和国际接轨,认为当时中国对外开放,外国人看不懂中国报表而无法投资,但是这一变革的深层次原因至今从来没有人提起。事实上因为知道经济理论变化才带来会计制度变化,从而才有了实收资本或股本,才有了股东这些概念。随后的经营管理的两权分离情况下,才出现企业产权问题。

    2、把国有产权管理重点放到产权交易上来,实际上混淆了政府和企业之间的责任。虽然近几年来,通过规范国有资产产权交易减少了好多国有资产流失,但并不表示国有产权管理抓住了问题的根本。产权交易是市场中普遍存在的交易中一种,就市场交易双方主体来说,低买高卖是不变的规则,只要是经济人,都不会犯糊涂。当前国有产权交易中出现贱卖国有资产的现象,主要问题在于代表国有产权的交易主体不是经济人或交易立场没有站到国有产权这一方,交易目的不是为了国有产权增值保值,才会出现各种交易怪相。解决国有产权交易中贱卖国有资产问题应该从解决产权代表立场着手,才能根本解决问题。规范交易程序只能解决部分问题,恶意交易者往往可以通过定向设定交易条件等方式规避管理,从而造成国有资产流失。

    为什么很多地方政府主导下的国有股权转让会出现人为低估问题,排除个人在其中做手脚情况之外,但从政府角度来说,低价转让国有产权还是有好处的。例如对于一个政府长期无法管理好的国有企业,政府不但要分心管理企业,还需要拿钱弥补企业亏损,否则工人闹事政府无法承担。企业产权转让后,企业经营如果能够好转,政府完全可以从经营效益提高的企业收税来弥补产权转让的亏空。这一点对于为官只有一任的地方政府负责人来说,颇有吸引力。企业产权转让后,政府不再对企业承担责任,职工也不能再到政府闹事,政府减少负担。如此一来,地方政府当然有动机贱卖国有产权。

    3、产权评估制度作为产权保护主要制度,更是偏离了国有产权管理目的。产权评估是产权交易不可缺少的环节,但绝不是为保护产权而存在,事实上产权评估根本不能保护产权,很多时候反而成为贱卖国有产权的工具,现实中大量虚假评估完全可以说明这一点。

    三、国资委作为国有产权管理者,自身定位不清引发了国有产权管理的难题。国资法十几年难产,根源在于国有产权难以定义,各种利益纠葛无法摆平。成立国资委后,国资委定位是什么,在于国资委履行什么样职责,以什么样的方式来履行职责,一直是国有产权管理中存在的问题。国资委本身也混淆了自己的身份,期望集产权代表和政府管理者一身来实现自身的价值。以产权代表来说,希望实现资产增值保值;以政府管理者身份来说,存在履行社会责任和社会经济运行法律体系规范责任问题,表现在实际工作中就是想建立一套国有产权运行管理制度体系,在国有产权交易过程中首先关注的是企业职工安置问题、企业债权债务落实问题。

    四、国有产权管理目标不清晰,无法选择一个比较有效的管理办法。手段取决于目的,有什么样目的才能选择什么样的手段。

    “发展”是国有产权管理的根本目标。科学发展观的第一要义是发展,国有产权管理的根本目标也是发展,通过不断发展,使国有经济在国民经济中保持活力、影响力、控制力。

    “以人为本”是产权管理不可偏废的原则。科学发展观的核心是以人为本。国有产权管理部门必须贯彻和体现以人为本的思想,体现发展成果由人民共享的精神。

    “全面协调可持续”是国有产权流动必须坚持的方向。科学发展观的基本要求是全面协调可持续。国有产权管理的一个重要目标就是要让国有产权流动起来,通过证券市场、产权市场,使各类产权有效配置到各部门中去,实现全面协调可持续发展。同时,遵循国家宏观调控政策,自觉地服从全局的协调和平衡。这就要求国有产权的管理者审时度势,顾全大局,坚持维护国家利益,处理好国家利益和企业利益间的关系。

    国企改革目标促进国有产权有序流动

    国有产权管理目标多元化,但核心责任是配合政府实现政府对中国经济的管理,担负了过多的政治使命。从以上表述的国有产权管理目标来看,其实还是计划经济的翻版,期望通过人为的规划、管理,实现国民经济按照政府的意图增长,国有经济成为实现政府管理意图的工具。和非国有经济成份管理目标相比,国有经济承担了过多的责任,而且除这种责任以外,国有经济还承担者国有资产保值、增值的重担。在承担了种种重担之下的国有经济,如何才能和目标单一的非国有经济同台竞技并成功胜出。

    在承担着如此多的责任国有经济,建立董事会,通过董事会实现对公司的管理,采用市场化手段来提升国有经济经营效益,这是多么不可能的一件事。

    目标和手段的不匹配,注定了国有产权管理的低效率。

    五、国有产权管理体系设计忽视外部环境对国有经济产权管理的支持,国有经济管理系统画地为牢,闭门造车,根本不可能实现对国有经济产权有效管理。

    支持管理手段实现预期目标的根本是国家的法律体系,没有国家法律的保障,任何管理手段都会失效。管理作为一种国有经济非常庞大,存在层层的委托代理关系,在层层委托代理关系下,管理信息也逐层弱化,居于金字塔顶端的国有经济产权管理者,越来越象恐龙一样,感觉不到神经末梢的刺激,丢掉手脚而不知道的情形也不罕见。因此单独依靠国有产权体系来监控国有产权流失,由于信息不对称,很难实现国有产权管理目标。国有产权监管必须依靠政府、社会、公检法特别是检察院系统支持,才能有效实现国有产权管理目标。

    由于对于国有产权管理认识上不统一、不到位,导致管理实践中种种失误。国有企业是社会中独立存在的法人,在社会中具有独立的权益,让国有企业承载过多使命和享受过多特权,同样不利于国有产权管理和国有企业的成长。国有企业和非国有企业同在一片蓝天之下,在同样的法律、社会环境下,两种类型企业一视同仁,共同发展,才能实现成长的目标。我们时刻要记住,白马在任何时候首先是马,然后才是白色的马。