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随着经济降速,一向手头不宽裕的地方政府日子越发难过
合伙人  项凯标   《中国产经新闻报》   201204
本报记者 李会报道
  一季度,大部分省市财政收入增幅大幅回落,仅有中西部4个省份同比增幅上升。专家指出,步入“艰难时世”的各地方政府已经不得不直面转型这一难题了。
  “艰难时世”
  近日,各地陆续发布一季度财政收入数据:在国内生产总值(GDP)增幅回落的背景下,地方财政收入仍然保持增收态势,但增幅回落明显。
  数据显示,广东、江苏、北京、上海等地,今年一季度财政收入增幅都出现不同程度的回落,一些地市甚至出现税收收入超20%的负增长。经济大省广东财政收入增长9.7%,同比回落12.32个百分点,创下3年来的最低增幅。
  一季度北京财政一般预算收入累计完成857.28亿元,同比增长4%,增速较去年一季度回落32.7个百分点。由于土地出让金收入的大幅度缩水,北京市一季度财政收入或呈负增长。一季度,上海市地方财政收入完成1103.7亿元,比上年同期增长6.7%。
  一季度,地方公共财政一般预算收入同比增速上升的仅有4个省份,且均位于中西部地区。其中,贵州省一般预算收入同比增长52%,较2011年上升10.5个百分点;甘肃、内蒙古、青海也略有上升。
  此次地方财政收入增幅大幅下降主要受地方税收的大幅下降。
  以天津为例,天津市一季度地方一般预算收入增长30.1%,但地方税收收入增长仅为10.4%,同比回落29.3个百分点,对财政增收的贡献率明显下降。从主体税种看,营业税101.9亿元,增收10.4亿元,增长11.4%。1至2月天津市计税房屋交易面积和交易金额均同比下降62%,相应的,房地产业上缴营业税同比减少,降幅达26%。
  由于企业获利空间收窄,天津市1至2月规模以上工业企业实现利润仅增长1.8%,对企业所得税增收产生较大影响,企业所得税48.4亿元,增长3.4%。
  这一情形从稍后财政部发布的数据中得到了印证。
  财政部4月24日晚发布2012年一季度税收收入情况分析称,一季度全国税收总收入增速为近3年最低水平,主体税种收入增速普遍回落,与房地产相关的税收收入增速大幅回落。
  1~3月,国内增值税实现收入6601.79亿元,同比增长5.4%,比去年同期增速回落17.8个百分点;国内消费税实现收入2392.37亿元,同比增长15.1%,比去年同期增速回落6.4个百分点;营业税实现收入4014.27亿元,同比增长7.6%,比去年同期增速回落18.7个百分点,其中,房地产业、租赁和商务服务业营业税同比分别下降17.5%和14.6%,比去年同期增速分别回落45.8个和53.9个百分点;企业所得税实现收入4138.73亿元,同比增长20.5%,比去年同期增速回落17.4个百分点,其中,房地产企业所得税同比下降7.1%。各行业企业所得税增速都比去年同期放缓;个人所得税实现收入1911.20亿元,同比下降6.2%,比去年同期增速回落43.2个百分点;进口货物增值税、消费税实现收入4162.08亿元,同比增长13.0%,比去年同期增速回落35.8个百分点。
  中国人民大学教授安体富分析,在中国目前以流转税为主的税制下,经济增长快时,税收收入可能会较大超过经济增速;而经济一旦放缓,会立刻影响到税收收入。
  饮鸩止渴
  税收少了,但“日子”还得过,怎么过?非税收入的大幅增长给了我们明确的答案。
  仍以天津为例,在各项税收增幅都在减小的情形下,天津市一季度财政收入增长30.1%,其中,非税收入130亿元,同比增长112.6%,同比增加68.9亿元,占地方一般预算收入增加额的72.2%。
  从综合的数据来看,一季度全国税收收入同比增长仅为10.3%,回落22.1个百分点。带动财政收入的非税收入,则同比增幅达53.3%。
  非税收入,是指政府财政收入中税收之外的部分,其来源相当广泛,包括行政事业性收费、国有资产有偿使用收入、国有资本经营收益、罚款和罚没收入等内容,但是通常不包括土地出让金等政府性基金收入。非税收入在我国财政收入中占比较小,一般在10%左右。
  “依靠非税收入的大幅增加来增加财政收入,这只能是权宜之计,因为存在很大问题。”安邦咨询高级研究员贺军向《中国产经新闻》记者表示。
  在很多人看来,依靠非税收入增加财政收入,不啻于饮鸩止渴。
  著名经济学家周天勇(微博)通过对2007年全国各省(区、市)非税收入占全部税收和非税收入比例进行了分析,结论是,一个地区,收费和罚款越多,其个体、微型和中小企业的发展就越困难。2007年,北京、上海和天津的非税收入分别占财政收入比例为4.07%、5.54%和9.60%,其每千人拥有个体和私营企业数量分别为22.39户、32.72户和9.25户;而湖南、西藏和甘肃的非税收入占财政收入比例分别高达30.4%、30.42%和33.55%,其每千人口拥有个体和私营企业数量分别只有1.9户、1.44户和1.93户。
  贺军看法与周天勇相同。他指出,非税收入比重过大将导致的第一个问题就是市场生态系统的破坏。市场、企业及相关政策、政策的执行等可以看作一个“生态系统”,这在过去保持了相对动态平衡,现在在财政压力下系统平衡被打破,在宏观经济形势严峻、企业日子难过的当下,会加剧市场压力,对市场负面影响较大。
  第二个问题则是,相对于税收,非税收入不规范操作的空间更大,监管也更难以实施,地方政府对非税收入的倚重将会衍生更多问题。
  艰难转身
  “在地方财政面临新境况之时,地方政府面临全面调整和转型的压力。”贺军指出,长期以来,地方政府习惯了土地财政、搞开发区、招商引资的发展模式,而现在这些模式都难以为继。
  首先是房地产市场的严厉调控让土地出让收入大打折扣;其次,宏观经济形势的低迷也让招商引资难度增加。“全国上下都在搞开发区、搞招商引资,但在经济放缓之下,哪里来那么多的投资可引?”
  转型似乎已经成为地方政府逃不掉的课题,但鲜有地方政府主动尝试转型,他们宁愿选择“鸵鸟”策略,选择饮鸩止渴式的增加非税收入手段。为什么?
  “地方政府要转型,最核心的就是要改革,作为既得利益者,缺乏改革的动力。”贺军指出,精兵简政,政府放权,都是老问题,在新形势下,已经非常迫切,但自我改革的难度的确很大。“只有改革到位,其他问题才能迎刃而解。”
  贺军指出,近年来,伴随着中国经济的快速发展,政府财政收入的大幅增长,无疑是对政府深入参与经济事务的“回报”。
  主导经济发展为政府带来丰厚的利益,这也让各地政府从具体的经济事务中“难以自拔”。
  经济学家迟福林指出,政府主导型经济增长方式尽管在中国经济起飞中扮演过重要角色,但它不利于经济发展方式转变,也不是“中国模式”的主要特点。“政府转型提出已有七八年时间,为什么矛盾问题仍很突出?从现实的情况看,不放弃政府主导型经济增长方式,政府转型难以破题。”
  贺军还指出,地方转型面临的另一大难题则是,大部分地方经济还在旧有运作模式中彷徨,面对经济转型和结构调整,找不到方向。
  北京大学市场经济研究中心研究员、北大纵横管理咨询集团合伙人项凯标则向《中国产经新闻》记者指出,地方政府的转型是一个大题目,财政问题只是其中之一,此外还涉及相关的地方决策权力的问题。从上世纪90年代国税与地税“分家”以来,地方政府的权力一直在弱化,近些年来地方政府主要是靠土地财政来支撑的,此次出现的财政新境况可以变成推动地方政府转型的动力,让地方政府向服务型与创新型政府方向发展。
  项凯标指出,在转型方向上,可以参考国际经验。如,美国的克林顿政府曾提出,“重塑政府运动”,其实质就是要求行政机构和官员树立服务意识、竞争观念、效率理念,放松对企业监管,简化程序,下放权力,“我个人认为这也将是中国地方政府转型的方向,但这种转型将会是一个漫长的过程,要有其他重要的政治体制的改革为前提。”
  服务型政府不应只是口号。迟福林认为,在市场经济体制初步建立后,政府是以公共服务为中心还是以经济建设为中心?这是政府转型的一个大前提。从实际的需求看,以经济建设为中心的主体是企业和社会。要使企业和社会以经济建设为中心,就需要政府全心全意做好公共服务,一心一意地解决好民生问题,创造和改善以经济建设为中心的制度环境、经济环境和社会环境。就是说,不确立以公共服务为中心的政府发展理念,难以走上公平与可持续的科学发展之路。