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市政行业:民间资本的必争之地
合伙人  方昱   《中国城乡金融报》   201211
市政公用事业是为城镇居民生产生活提供必需的公共服务的行业,是城市重要的基础设施,主要包括城市供水、供气、供热、公共交通、污水处理、垃圾处理等行业。

  市政行业的特征与瓶颈
  市政公用事业具有以下几个基本特征:
  基础性。市政公用设施提供的产品,一方面是人们生活所必不可少的基础条件,另一方面是经济生产建设的产业链上游。
  公益性。市政公用事业提供的产品和服务,基本上为公共物品或准公共物品,不具有排他性,同时这些服务或产品主要为促进社会的总体效率和增进社会的公共福利,具有公益属性。
  垄断性。市政公用事业的垄断带有区域性,在一定的区域范围内,某些子行业,如水务、供气、供暖等行业,由一家企业进行独家经营,负责向该区域内的消费者提供产品或服务。
  以上特征使得过去长期以来,民间资金进入市政公用事业至少需面对三个瓶颈:
  政策瓶颈。由于市政公用事业涉及一个地区的民生问题和公共福利,出于履行政府公共职能的考虑,2001年以前,国家在政策上对于民间资本进入该领域有较多的限制,因此该领域长期以来一直以政府为主要的投资建设主体,以政府为出资人,通过财政拨款、银行借贷和政府投融资平台等融资渠道,对市政公用事业各细分子行业进行投资建设,并控制企业的运营管理权。这导致民间资本进入该领域需面临诸多政策限制,少数进入该领域的民间机构,往往是通过与地方政府私下的博弈介入,存在较大的法律风险。
  投资瓶颈。市政公用事业的各子行业,往往初期投资额巨大,投资的资产专用性很强,投资后沉淀成本高,出于基础性和公益性的考虑,政府对各个子行业都进行严格的价格限制,导致企业难以根据自身的成本和市场的价格机制进行定价,从而使回报期较长,收益较低甚至负收益,且企业对政府的政策补贴依赖较大,因此投资收益存在较大的不明确性,导致民间资本流向利润空间更大的房地产业、煤炭冶金行业等。
  运营瓶颈。由于市政公用事业带有公共色彩,法律上要求政府对相关企业进行严格的限制,而在很多地方实施市政企业改制前,许多市政企业多由政府实际控制,在实际运作中地方政府对当地市政企业仍以监管的名义影响企业的决策,使得企业难以完全独立运营。
  另外,部分地方政府仍习惯将民间资本视为融资来源之一,而忽视了民间资本背后的市场经济力量,忽视了其运营能力,所以导致民间资本在过去长期以补充性资本的定位存在。但以上这些瓶颈,在近几年政府大力推进市政公用事业改革的进程中,开始慢慢消失。

  壁垒的消解与模式的灵活
  2001年以来,随着国家陆续出台相应的规范性文件和优惠政策,鼓励和引导民间资金对市政公用事业领域进行投资,民间资本在市政领域中的总体占比不断增加,许多地方也探索出可供借鉴的合作模式,目前民间资本进入市政公用事业已成趋势。
  在政策层面,国家强调民间资本在经济结构中的重要地位,鼓励民间资本进入市政公用事业领域。2010年5月国务院颁布的《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》中明确,鼓励民间资本积极参与市政公用企事业单位的改组改制,具备条件的市政公用事业项目可以采取市场化的经营方式,向民间资本转让产权或经营权。随后住建部出台《关于进一步鼓励和引导民间资本进入市政公用事业领域的实施意见》,将民间资本进入市政领域政策落到细节,实现了政策上的配套支持。
  在结构层面,民间资本在市政领域占据了一定比例,但投资总量还存在较大提升空间。一方面是行业间投资不平衡。从2010年城镇固定资产投资的角度看,民间资本在供水行业共投资固定资产352.1亿元,占行业投资额的20.6%;在供气行业固定资产投资额为307.5亿元,占行业投资额的31.9%,但在城市公共交通业,固定资产投资额仅为88.6亿元,约占行业投资额的4%。另一方面,市政领域的投资量在民间资本总投资的占比并不高。以市场化程度较高的供水行业为例,2008年民间资本共投资固定资产223.1亿元,占比21.3%,2009年为321.2亿元,占比18%。而过去五年,民间资本在固定资产投资方面,累计完成投资超过62万亿元,因此,民间资本在市政领域的投资还有较大提升空间。
  在模式层面,民间资本在市政领域形成了不同的融资方式和运营模式,更加灵活。从融资方式看,民间资本投资涵盖了股权投资、地方政府债券、投资基金、股票、信托等多种方式。从合作模式上看,不同子行业呈现出符合实际情况的模式。供水、供气业务的商业模式可概括为“政府特许、政府定价、企业经营”, 在城市道路和公共交通、环境卫生和垃圾处理等行业则采用BOT、TOT等模式进行合作,从而促使民间资本能够有多种途径进入市政公用事业领域进行投资运营。

  不同子行业的发展趋势
  民间资本在市政公用事业领域中总体的发展空间巨大,一方面体现在政策的支持上。随着各项鼓励政策的出台,市政公用事业的改革步伐在继续加快,投融资渠道进一步多元化,部分子行业的价格限制逐渐放宽,市场运作的理念越来越为各地政府所接受,政策瓶颈得到突破。另一方面市政公用事业整体上对资金的需求量大与现有市场化运作程度低之间的矛盾,为民间资本的进入提供了良好的契机,满足资金需求,并将现代企业制度和市场运作模式带入相关领域中,成为民间资本进入市政领域的突破口。
  但对民间资本而言,市政领域下面不同子行业存在着不同的发展趋势:
  供水行业资本多元化程度较高,融资能力强,未来发展空间巨大,是民间资本青睐的行业。2011年,中国城市供水行业的销售收入达到1165.89亿元,同比增长16.24%,其中利润是74.84亿元,行业规模大,但行业集中度低。未来供水行业将进入行业整合阶段,为大量民间资本流入提供广阔空间。
  供气行业随着上游的大企业向下延伸产业链,未来民间资本的发展空间将进一步受到挤压。天然气行业对民间资本开放的是城市管网建设运输、销售及天然气应用领域,而资源则掌握在上游的勘探开采和中游的骨干网络建设企业手中。近两年以中石油为代表的能源行业巨头,以“资源换市场”策略进入城市燃气市场,行业进入加速整合阶段,长远来看,虽然供气行业本身的盈利能力较强,但上游企业的整合将使民间资本在该行业的盈利空间受到挤压。
  垃圾处理行业面临未来十年的发展黄金期,民间资金在这一行业将大有可为。国务院提出“到2020年我国单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降40%到45%”,而目前我国垃圾储运、无害化处理能力远远不足。从资金需求、建设需求到运营管理能力,目前垃圾处理行业的现状与目标相去甚远,据机构预测,未来垃圾处理行业年均投入将达700亿元,单靠国有资金和国企的运营,难以填补巨大的缺口。根据国家对环境治理的决心及社会关注度来看,垃圾处理费的全面开征和上调将成趋势,可预期的利润和区域垄断经营的诱惑,为民间资本的进入提供了强大的驱动力,民间资本将大有可为。
  公共交通方面,未来仍以政府为主导,但资本结构将更多地引入民间资本,运营也将采用更多的创新合作模式。2006年《关于优先发展城市公共交通若干经济政策的意见》中规定“城市公共交通的投入要坚持以政府投入为主,”该规定明确了政府在未来较长时间内对公共交通的主导地位,但该行业建设发展资金需求巨大,运营模式亟需提升,为民间资金进入该领域提供了可能。典型案例就是,北京地铁四号线采用PPP的模式,由北京国资企业和港资企业合作投资、建设、运营,共享收益。
  总之,市政公用事业由于政策的放开、市场的需求释放出来,盈利空间和盈利模式逐渐显露,而许多其他高利润产业的行业平均利润则纷纷下滑,因此该领域将是民间资本大举进入的地方,是资本的必争之地。