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住房保障政策迷失在哪里?
合伙人  闵  昱   《才智领袖》   第5期

 

    房地产问题是一个系统的问题,只有全面的研究才能回答社会关注问题的各个方面。系列文章会涉及房地产市场的特征、政府定位、住房保障、土地问题、房地产开发、热点关注等。衷心希望能得到网友关注和支持。

 

   享有住房权是公民不可剥夺的权利,但混淆商品住房和保障性住房两个截然不同领域是住房保障政策迷失的核心原因。

 

    这两个领域一个是属于市场和商品领域的问题;而另一个是政府的社会保障问题。如果把这两个领域放在一起讨论,肯定会引起你说东我说西的现象。商品市场是按照价值规律运行的,它不可能照顾公民的住房权,这也就是市场失灵的区域;而市场失灵的区域就必须由政府用公共产品的提供来弥补,这部分公共产品就是保障性住房。

 

    目前政府提出的保障性住房概念混淆了保障性住房和商品房之间的界限。北京政府部门对外多次介绍说,北京市的住房保障体系由廉租住房、经济适用住房、政策性租赁住房三个层次构成。我国较早进行保障性住房试点的厦门政府网站对保障性住房定义为“政府提供的,限定建设标准、供应对象和销售价格或租金标准,具有保障性质的住房,具体包括社会保障性商品房、社会保障性租赁房(含廉租房、普通租赁房、租赁公寓)、安置房(含拆迁安置房、解危安置房以及落实侨房政策安置房)等。社会保障性住房的建设与管理实行统一建设、统一分配、统一管理、统一运作。”其中“社会保障性商品房”的提法也许是世界上最具幽默的“创新”。

 

    这种混淆是政府定位混乱和目前住房政策屡屡失误的重要原因。

 

    所谓保障性住房制度是针对社会上买不起又租不起房子的社会弱势群体而建立的保障性住房制度。而目前政府把经济适用房甚至限价房都作为保障性住房,既不能使政府集中精力搞好住房保障,又使调控商品住房的政府理念出现偏差和失败。比如经济适用房甚至限价房,政府既想让其能起保障作用,又想让其能调控过快上涨的房价。其实际结果就是,既起不到保障作用,导致更多的不公平出现,又不可能调控房价。真是“里外不是人”。

 

    政府关于保障性住房的概念实际上存在重大误区。经济适用房甚至限价房都是产权房,如果它们是政府的保障性住房,其保障目的就成了希望保障最底层的低收入家庭人人有房产,但这样的保障目标是天方夜谭、不可能实现。世界上任何一个国家(包括福利制度完善的欧洲)都不可能保障人人有房产,虽然我国的自有房产比例在全世界来看还是比较高的。

 

    政府的保障性住房制度,只能是保障人人有房住,而不是人人有房产。

 

    经济适用房甚至限价房实际上就是堂而皇之地以保障性住房名义侵占着整个社会和纳税人的利益。因为能买得起经济适用房甚至限价房的购买者不可能是我们社会的保障对象,不可能是低收入者。而用政府的保障资金来给这些中高收入者提供产权房就是对全体纳税人的侵占和掠夺。这也是为什么会有“经济适用房就是政府拿大家缴的税收来帮助中高收入人置业!”的呼声。

 

    香港的公共租住房屋(简称公屋)制度,是政府住房保障制度的成功典范,值得我们内地借鉴。香港政府于1945年开始实施公屋计划,成立公营的房屋委员会,由政府直接经营,由房委会向低收入家庭提供廉租房。香港公屋计划经历五十多年社会、政治、经济的巨大变迁,在解决各种问题的过程中逐渐形成一套完善的公屋制度,不仅持续大规模地提供着公屋,并且致力于为公屋居民提供满意的居住质素和管理服务。目前大约占香港人口的30%居民居住在香港房屋委员会提供的公屋里,其提供的房屋单位也大约占全港房屋单位总数的三成。其保障的受惠人群比例之高另人惊讶,而反观内地的住房保障受惠人群比例,真是少的可怜,而且保障对象混乱!

 

    实际上,香港的保障性住房制度也走过了一些弯路。在1978年,房委会向低收入家庭销售低价房屋,希望能做到“居者有其屋”;但自2003年起,房委会为配合政府保障政策停止了各项出售自置居所计划。

 

    保障性住房是纯粹的由政府提供的公共产品。但如果没有相应的与商品房市场明确和天然的隔离就会导致保障性住房制度的初衷与实际背离。这也是为什么香港等成功的保障性住房制度只有廉租房的原因。因为廉租房和商品房能够在市场上被天然地划分开来,二者不会相互影响,政府对二者政策的制定也不会相互打架和顾此失彼。廉租房的产权属于政府或政府委托的机构,不属于个人,它的存在不会影响商品房市场的发展。商品房产权属于个人,是具有完整的产权性质的住房。一个是出租房,一个是产权房,天然隔离。实际上在香港,政府的廉租房和私人出租房也有不同定位,想住宽大和舒适的房子只能租个人的产权房。香港人在申请公屋时,4口人只能申请到30多平米的一间公屋,7至8口人才可以享有60平米以上的三室,不过香港居民对这样的居住环境已经“非常满意”。反观我们,所谓的保障性经济适用房面积普遍偏大不说,甚至还出现了 200平方米的“豪宅”。

 

    北京的经济适用房甚至限价房无法与商品房市场天然隔离也是这“两房”政策失败和被人指责的重要原因。它们不仅不能起到保障作用,更扰乱了商品房市场的调控思路。那种寄希望“两房”能调控商品房的房价的愿望也只能是愿望了。

 

    通过公共品和商品房的定位不同也可以天然地解决了政府现在最头痛的保障性住房受益者资格审定问题。因为被保障的居民必须住居在廉租房中,所以比较好区别和管理。再说廉租房的面积都比较小,只能满足被保障者最基本的居住要求,有能力买大房子的人也不愿意长期居住在廉租房中,其保障的制度意义就可以自然地落实,也体现了政策的可操作性强。如果再加上严格的法律责任(香港房屋条例规定,任何人士如故意向房屋委员会虚报资料,即属违法,一经定罪,可判罚款20000港元及监禁6个月),基本上就可以杜绝虚报情况的发生。

 

    在我国内地由于财产申报和透明度问题,除廉租房保障模式外,其他的住房保障模式都很难实施。比如货币性补贴方式,就是典型的象牙塔思维方式,实际上根本行不通。在我们为客户进行管理咨询的过程中有一个很重要的原则,就是方案的可实施性、可操作性原则,它具有一票否决权。理论上和出发点再好的方案只要难以操作,都要被枪毙。

 

    可操作性的一个重要特点就是方案必须具备内在的自我调节性(或称自我适应性)来实现政策的目的,而不是单纯的堵截方式来达到政策的目的。廉租房制度要求被保障者必须居住在廉租房中,但是有权力和有钱的人本身是不愿居住在廉租房中的,这就使这个可能导致保障对象错误的权力寻租失去了支点,这就是制度的内在自我调节性;但货币化补贴就会让有权者有动力去作假,而我们的财产申报和财产透明度低又让你无法查清其真实的收入状况,或者这种查清的成本太高,这样的制度或方案就缺乏制度的内在自我调节性。这样没有操作性的制度或方案就是一个有着良好愿望但实施起来肯定走样的“伪方案”。

 

    一句话,我国的保障性住房制度走廉租房模式是比较可行的模式。